和諧社會(huì)社會(huì)

街道辦事處的現(xiàn)狀、困境與出路

———以廈門思明區(qū)中華街道為例

吳藝超

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院201620）

摘要：街道辦事處是城市基層政權(quán)的重要組成部分，它作為一個(gè)派出機(jī)構(gòu)在我國(guó)城市政權(quán)建設(shè)和管理中有著十分重要的

地位。隨著時(shí)間的推進(jìn)，有著50多年歷史的街道辦正陷入尷尬的處境，職能定位不明、機(jī)構(gòu)龐大等問題不斷出現(xiàn)。因此在此對(duì)

廈門思明區(qū)中華街道街道辦事處的處境進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞：街道辦事處現(xiàn)狀改革撤銷

一、引言

街道是中國(guó)大陸地區(qū)不設(shè)直轄區(qū)的城市（不設(shè)區(qū)的地級(jí)市和

地級(jí)市所代管的縣級(jí)市、縣）、較大城市（直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)

市）市轄區(qū)或功能區(qū)的行政分區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)就是街道辦事處，作

為市轄區(qū)政府、不設(shè)市轄區(qū)的市政府或功能區(qū)管委員會(huì)的派出機(jī)

關(guān)。

作為城市基層政權(quán)的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處是黨和國(guó)家在城

市各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，發(fā)揮著黨和人民政府聯(lián)系廣大居民眾的

橋梁和紐帶作用。建國(guó)60多年來，街道辦事處地位和作用發(fā)生了

巨大的變化。

從1949年，新中國(guó)成立。在剛剛摧毀國(guó)民黨的舊政權(quán)后，出現(xiàn)

了不同的名稱。當(dāng)時(shí)全國(guó)各個(gè)城市的街道辦大體可以分為三大類：

一種是叫辦事處或街公所；一種為街政府，是城市的基層政權(quán)；還

有一種是公安和街道合并的派出機(jī)構(gòu)，當(dāng)時(shí)人們叫做“警政合一”。

緊接著到1966年，“文化大革命”爆發(fā)，各地的街道辦事處相

繼的被一些造反派奪權(quán)，無(wú)法完全其正常的工作運(yùn)行。1968年3

月以后，開始建立革命委員會(huì)，街道性質(zhì)發(fā)生根本變化。街道給民

委員會(huì)的任務(wù)主要是“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行全面的

專政。開展一系列大批判和批斗，制造冤假錯(cuò)案，傷害了許多干部

和同志。另外，又動(dòng)員居民到農(nóng)村安家落戶，動(dòng)員知識(shí)青年上山下

鄉(xiāng)，搞備戰(zhàn)人防工程等等，嚴(yán)重?cái)_亂了居民眾的正常生活。

切政府和居民的聯(lián)系。而且還明確規(guī)定了街道辦的職能只有三項(xiàng)：

辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；居民委員會(huì)

的工作；反映居民委員會(huì)的意見要求。但是現(xiàn)在的街道辦正如北京

市在1985年概括的三句話，即“派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、執(zhí)行一級(jí)政府的

任務(wù)，給予相適應(yīng)的權(quán)力。”很明顯，街道介于一級(jí)政府和社區(qū)之

間，但是其履行的責(zé)任卻相當(dāng)于一級(jí)政府，然后真正獲得的權(quán)力卻

遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以讓其正常進(jìn)行工作，“單位體制”（所謂單位體制就是中

國(guó)在革命后社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程中誕生出來的一種社會(huì)調(diào)控體系設(shè)

立的組織形式。）的長(zhǎng)期運(yùn)行，使許多人只服從單位的管理，特別是

單位行政級(jí)別高于街道辦的居民，更不愿意承擔(dān)布置的工作和接

受街道辦的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。法律規(guī)定的職權(quán)與實(shí)際承擔(dān)的職能工作

不適應(yīng)，街道辦的職能與權(quán)限也不對(duì)等。導(dǎo)致街道辦成為了一個(gè)吃

力不討好的機(jī)構(gòu)。

（二）、規(guī)模過大

規(guī)模過大主要從人口來看。根據(jù)我國(guó)《城市街道辦事處組織條

例》：十萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；

十萬(wàn)人口以下五萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確

實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處；五萬(wàn)人口以下的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)

的市，一般不設(shè)立街道辦事處。然而，從中華街道辦的常住人口來

看，其僅僅約有4萬(wàn)人口，卻設(shè)立了街道辦，如果大部分地區(qū)隨同

中華街道辦事處，那么會(huì)導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政支出的增加。

1987年，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的展開和改革、開放、搞活方

針的落實(shí)，部分城市開始進(jìn)行改革街道行政體制管理、加強(qiáng)和完善

街道只能的試點(diǎn)，給街道下放了一些權(quán)利和財(cái)力，召開了街道居民

代表會(huì)議等一系列工作，使街道辦事處的發(fā)展有了跨越性的進(jìn)步，

讓人民逐步體驗(yàn)到街道辦事處的作用。

但是我國(guó)正處于快速城市化階段，伴隨城市化率的提高，更多

的社會(huì)問題不斷的涌現(xiàn)，街道辦事處原有的職能已經(jīng)不能適應(yīng)社

會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的要求，城市的現(xiàn)代化發(fā)展對(duì)街道辦事

處改革提出了迫切要求。

目前，關(guān)于街道辦事處的改革問題已成為理論界和政府部門

討論的熱點(diǎn)，并且自從安徽銅陵首次對(duì)撤銷街道辦進(jìn)行試點(diǎn)后，街

道辦改革的方法更加受人們的關(guān)注。所以，本文以思明區(qū)中華街道

為例對(duì)街道辦改革進(jìn)行討論具有重大的意義。

（三）、派出機(jī)構(gòu)膨脹問題

根據(jù)現(xiàn)有的資料表示，廈門中華街道辦事處機(jī)構(gòu)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)

置如表1。

從表中可以很清楚的看出其一共設(shè)有六個(gè)科室，除此之外還

有五站一所，分別：社區(qū)工作站、經(jīng)濟(jì)協(xié)作站、計(jì)生指導(dǎo)站、勞動(dòng)保

障所。我們都知道，每一個(gè)人做一件事所耗費(fèi)的時(shí)間是不同的，他

可以在20分鐘內(nèi)吃完一頓飯，也可以在1小時(shí)內(nèi)吃完；一個(gè)人忙

10分鐘就可以寫一份e-mail，但是他也可以花1整天的時(shí)間來

寫。這種現(xiàn)象在工作中尤為明顯，工作會(huì)自動(dòng)地膨脹，占滿一個(gè)人

所有可用的時(shí)間，如果時(shí)間充裕，他就會(huì)放慢工作節(jié)奏，或是增添

其他項(xiàng)目以便用掉所有的時(shí)間。這個(gè)就是我們知道的“帕金森定

律”。我國(guó)的大部分街街道辦事處正如嘉蓮街道辦一樣設(shè)立了街道

黨委由黨委書記、副書記組成；街道辦事處由街道辦事處主任、副

主任組成，下設(shè)行政辦公室、民政科、居民科、司法科；集體經(jīng)濟(jì)組

織由街道社聯(lián)、公司、街道福利生存企業(yè)等。如此繁雜的機(jī)構(gòu)導(dǎo)致

許多“搭便車”的現(xiàn)象。整個(gè)街道辦事處辦事效率低下，無(wú)法及時(shí)完

成自己的工作。

二、現(xiàn)階段街道辦建設(shè)與管理中的問題———基于案例的解析

這里所說的是地方基層行政，這是普通不太注意但是和老百

姓生活最密接的一層，中華街道位于廈門鷺島的西南部，由原中

華、思明、文安三個(gè)街道于2004年9月整合而成。街道東臨中山公

園，西至鷺江道、輪渡碼頭、南靠鴻山公園，北接大同路，轄區(qū)總面

積為1.6平方公里，常住人口約4萬(wàn)人。

（四）、條塊分割與無(wú)能管理

由于條（部門）塊（街道辦）分割管理體制，街道轄區(qū)內(nèi)設(shè)有區(qū)

屬有關(guān)部門的一些分支機(jī)構(gòu)，如公安派出所、房管所、糧管所、工商

所、環(huán)衛(wèi)所等機(jī)構(gòu)，這樣一來，大大限制了街道辦事處的權(quán)利。由于

主要的資源和權(quán)力都由“條條”攏著，當(dāng)街道出現(xiàn)危房修建、垃圾成

堆、糞便滿境等亟待處理的事項(xiàng)，街道只能等待上級(jí)指揮，這樣一

（一）、派出機(jī)關(guān)定性問題

中華街道辦當(dāng)前的狀態(tài)處于一個(gè)定位不太明確的地位，其既

不同于普通的一級(jí)政府也不單純的是服務(wù)型社區(qū)。1954年《城市

街道辦事處組織條例》建立的主旨是為了加強(qiáng)城市的居民工作，密

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